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俄罗斯反腐败思路及实践探索:用系统性方法解决“系统性问题”
2016-10-13 16:48
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来源:中国纪检监察报

中国现代国际关系研究院研究员 蒋 莉

俄罗斯的腐败问题根深蒂固,像顽疾一样始终伴随着这个新兴国家的成长与壮大。有数据表明,俄罗斯每年腐败规模超过3000亿美元,梅德韦杰夫总理曾痛斥“腐败官员掌控着俄罗斯”,“拥有真正权力”。为根绝这一顽疾,普京和梅德韦杰夫领导的俄政府一直致力探索防治腐败的有效途径。

“腐败在俄已成为一种社会生活方式”

梅德韦杰夫称:“腐败在俄已成为一种社会生活方式。”据俄反贪污组织2010年8月发表的调查报告显示,俄官员贪污金额总数已占到GDP的50%,与世界银行公布的48%相差不远。据统计,俄近5年平均受贿金额增长了一倍。梅德韦杰夫表示,俄每年仅因贿赂就损失200亿英镑。

数据表明,俄80%以上的官员有腐败行为,而在俄成年人中,每3人就有1人曾行贿过,平均金额为5000卢布(约147美元)。俄内务部经济安全与反腐败总局局长尔格洛波夫2011年8月指出:“俄官员的平均受贿金额每年都在增长,但在过去的一年中增速尤其快。最容易受贿的官员是负责国家和政府采购的人员,其受贿所得一般都存在俄罗斯境外。”

俄民众对此深恶痛绝。早在2010年11月全俄社会舆论研究中心的民调就显示,有44%的俄罗斯人最痛恨腐败和官僚主义。人们普遍认为,腐败是阻碍国家发展的最大威胁之一。俄前总检察长乌斯基诺夫指出:“腐败是俄10年改革留下的祸根,与恐怖主义一样是俄之大害。”

在俄罗斯,军方腐败现象令人震惊。俄首席军事检察官弗利津斯基说,俄军普遍存在腐败现象,军方腐败给俄每年造成的损失高达22.28亿美元,划拨给国防军工领域的预算有1/5被贪污,国防订单已成为腐败官员捞油水的沃土。他表示,政府给国防部门的预算逐年增加,但效果并不明显;国家订单总伴有“回扣”现象,导致巨额资金被浪费。

警察腐败行为也司空见惯。俄警察系统近年始终受到形象问题的困扰,其腐败现象更是有目共睹。普京曾严厉批评内务部说:“有超过30万的内务部门人员有受贿行为,40%的警察有各种不符合警察身份的行为。”俄一项民调显示,有33%和26%的民众认为俄交警和内务部各分支机构腐败现象最严重。

这些只是俄腐败现象的冰山一角,更多的腐败潜伏于水面之下,等待俄当局去破解。

大刀阔斧惩治腐败

腐败问题不仅损害俄国家形象和声誉,也严重阻碍了投资环境的改善、新经济方式的推动、新产业结构的调整,使政府不能集中精力推动产业结构的调整和创新经济的发展。普京坦承,俄腐败现象普遍,投资环境“无法让人满意”。正因为如此,多年来,普京和梅德韦杰夫领导的俄政府反腐败态度坚决,且采取了一系列卓有成效的举措。

完善反腐败立法,消除反腐行动中的法律漏洞。普京执政之初就承诺加大反腐力度,并多次发动反腐运动。2007年初,他责令出台“反腐标准计划”,其中包括在官员会见商人的场所安装摄像头、在各机构内部成立专门的反腐部门以及建立公务员举报网,鼓励群众揭发腐败行为。2008年5月19日,就任总统不久的梅德韦杰夫主持召开反腐工作会议并签署总统令,成立由他本人直接领导的反腐败委员会。当年12月,梅签署《反腐败法》,明确了“腐败”定义,确立预防和打击腐败的主要原则,指明国家机关提高反腐工作效率的主要方向,规定公务员及其配偶、子女必须提交收入和财产信息,等等。梅普以身作则,自2009年起俄总统和政府网站连续三年公布梅普等政要个人及家庭财产状况。2010年4月俄通过了“国家反腐败战略”。2012年3月梅又签署《2012~2013年国家反腐败计划》,并表示将签署新的反腐草案等系列总统令,进一步加大反腐力度。

多次掀起反腐风暴,腐败官员纷纷落马。普京在反腐问题上态度一贯强硬,早在2002年1月,他执政之初就向腐败发起巨大攻势,使交通部长阿克肖年科、天然气工业股份公司副总裁舍列梅特等多名政府高官或企业高管落马。2006年,普京几次撤换贪污官员,更创下了一天撤掉17名腐败高官的纪录。2007年2月,普京又拿前总理、现反对派领导人卡西亚诺夫开刀。尽管外界认为,普京向卡发难有打压政治对手之嫌,但这也显示出普京反腐的决心和力度。同年3月,普京要求俄各大部委以及地方政府成立内部反腐部门,其任务是“搜集和分析腐败行为的征兆及事实等信息”。

梅氏对腐败官员同样毫不手软:2009年,有近千名联邦和地方高官因涉嫌腐败被起诉;2010年2月梅一次性解除17名少将以上警官职务;2010年有6000名官员因隐瞒真实收入受到纪律处分;2011年上半年又有2800多位官员因腐败被免职,包括一些州长、副州长等高官。与此同时,梅还为公务员队伍“瘦身”:2011年1月,梅签署自苏联解体以来首次大规模裁减公务员的总统令,规定在今后3年内削减20%的公务员,裁员总数达12万人,并严控政府机构人员增长。此举意在遏制腐败和官僚之风,提高政府工作效率。

建立预防腐败“系统”

普梅认为,腐败是一个“系统性问题”,需要系统性解决方法,主要包括惩治既有涉腐者和预防新增涉腐案两方面,建立有效的预防腐败“系统”。

首先,成立国家统一采购机构,预防腐败发生。针对国家采购机关最易引发腐败的问题,2007年底,俄成立“联邦武器、军事装备和特种装备供应署”,该机构完全是文职机构,负责所有强力机构技术和装备的采购工作。时任俄防长的伊万诺夫认为,该署每年将调配数千亿卢布,责任重大,将有助于打击腐败。此外,俄还规定对其他政府采购人员进行不定期测谎,以有效打击腐败行为。

其次,大力改革内务部,遏制腐败蔓延。2010年2月梅德韦杰夫签署《关于俄联邦内务部改革措施》的总统令,宣布到2012年1月1日前裁警20%,并将从严治警,对违法者严惩不贷。梅强调必须从“体制上”消除腐败根源,强调将“提高每位警员的专业水准,强化警察责任”,使内务部变得“更加强大、更加专业”。

第三,在官商间建立“防火墙”,打击腐败,改善投资环境。2011年4月,梅德韦杰夫责令政府高官退出国企管理岗位。据统计,此前俄政府的9名副总理在10多个国企担任董事会或者监事会主席,16位部长在10个国企董事会任职,另有205位其他级别的政府官员在47个大国企任职。这种政企不分、官商交叉现象往往成为腐败的隐秘区,不利于企业发展、市场竞争和改善投资环境。因此,俄当局决心解决这一弊端,规定未来只允许副部长、司局级官员在国企任职,但不能担任董事会或监事会主席一职。

普梅近期还采取一系列反腐举措,如普京下令裁减特权车,使其从近千辆削减为569辆;梅则启动投诉腐败的网站,希望全民参与反腐行动;设立“外国投资者利益保护中心”,提高外国投资者在俄投资安全的“保护级别”,等等。

需从内部“开刀”

尽管普梅对贪腐现象深恶痛绝、态度坚决,然而,在采取反腐行动时也被指责“雷声大雨点小”,处罚力度不够,普梅的声望也因此受挫。有32%的俄民众认为普京执政十年间最大的失误就是“反腐不力”。梅任总统期间虽积极推出诸多反腐法律,但实际效果就连他本人也不满,2010年7月梅公开表示反腐进程“未取得任何重要成就”,未来形势依然严峻。杜马议员安•别利亚科夫指出,俄各部门和地方机构提出的反腐方案多数流于形式,或旨在维护私利,从而演变成另一种腐败。

此外,自1996年俄加入欧洲委员会后基本废除了死刑,即使罪大恶极的贪腐分子也不会被判处极刑。俄民众对此深感不满,2012年3月的最新民调显示,六成俄罗斯人支持恢复死刑,表明多数百姓希望严惩不法分子,但民众的心声尚未得到回应。

正如一些学者所言,俄罗斯的体制性腐败须从体制内部“开刀”,不仅要裁减人浮于事、腐败横生的机构和人员,还须防止其过后反弹,避免陷入每次“越减越多”的怪圈,确保其精练和精干。同时,必须对权力机构和人员加强立法监督和行政监督,在权力机构之外构建独立、严格的监督机制,保证其履行“独立监督”的职能。

总之,俄罗斯的腐败问题由来已久,并非一朝一夕能够根除,对于普京和梅德韦杰夫领导的俄政府而言,反腐行动是一场长期和艰苦的“战役”,未来之路仍很漫长,且不会平坦。

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